Kommentar: Die Dauerkrise Bahn ist politisch verantwortet und strukturell verschleppt

Die Deutsche Bahn AG hat ihren politisch geforderten Beitrag zur Verkehrswende trotz massiver staatlicher Finanzierung bislang weitgehend nicht erbracht. Dies ist insbesondere das Ergebnis einer über Jahrzehnte währenden Fehlsteuerung durch wechselnde Bundesverkehrsminister sowie struktureller Defizite im Staatskonzern selbst. Hohe Verschuldung, historische Unpünktlichkeit, sinkende Produktivität und mangelhafte Netzverfügbarkeit kennzeichnen die tiefste Krise seit der Bahnreform.  Die anhaltenden Probleme der Deutschen Bahn lassen sich weniger auf ein individuelles Managementversagen zurückführen. Vielmehr sind sie insbesondere Ausdruck struktureller Defizite in der deutschen Verkehrs- und Bahnpolitik, die sich über Jahrzehnte aufgebaut haben. Wichtige strukturelle Probleme blieben ungelöst, ja sogar unangetastet.

Die im Koalitionsvertrag angekündigte stärkere Entflechtung der DB AG und die Prüfung des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags – hier als Beispiel genannt - hätten grundsätzlich neue Handlungsspielräume zur Beseitigung der Defizite eröffnet. Notwendig ist zuvorderst eine klare Trennung von Netz und Betrieb. Die neue Vorstandsvorsitzende Evelyn Palla verhindert bisher bewusst diese Trennung und wiederholt damit altbekannte Muster, die die tiefe Krise der Bahn mitbegründen.

Der ehemalige Bahnvorstandsvorsitzende Hartmut Mehdorn verfolgte mit der von der Politik vorgegebenen Bahnreform das Ziel, die Deutsche Bahn stärker marktwirtschaftlich auszurichten und auf einen möglichen Börsengang vorzubereiten. Er kündigte eine deutliche Verbesserung der Pünktlichkeit sowie eine umfassende Modernisierung des Konzerns an. In der Praxis kam es insbesondere im S-Bahn-Verkehr in Berlin zu erheblichen Qualitätsproblemen. Auch im Fernverkehr häuften sich Ausfälle und Kritik an einer zu starken Fokussierung auf Kostensenkungen. Der von ihm angekündigte Börsengang wurde nicht umgesetzt.

Nach dem Berliner S-Bahn-Debakel - insbesondere in den Jahren 2009 bis 2011 kam zeitweise nur rund ein Drittel der Züge zum Einsatz - stellte sein Nachfolger Rüdiger Grube eine umfassende Sanierung des Konzerns und eine Rückkehr zu höherer Qualität immer wieder in Aussicht. Zwar wurden einzelne Reformen angestoßen, zentrale Probleme – insbesondere bei Infrastruktur, Personal und Großprojekten – blieben jedoch bestehen. Beim Projekt Stuttgart 21 wurde wiederholt betont, dass der Kostenrahmen eingehalten werde. Tatsächlich kam es zu den bekannten erheblichen Kostensteigerungen gegenüber den ursprünglichen Planungen. Auf Grube folgte Richard Lutz, dieser kündigte erneut eine „Qualitätsoffensive“ und einen strategischen Neuanfang an. Ziel war es, Zuverlässigkeit, Pünktlichkeit und Kundenzufriedenheit nachhaltig zu verbessern. Trotz einzelner Maßnahmen verschlechterten sich weiterhin zentrale Leistungskennzahlen, insbesondere die Pünktlichkeit im Fernverkehr. Die Überlastung der Infrastruktur, ein hoher Sanierungsstau sowie Engpässe im Bau- und Betriebsablauf blieben prägend. Auch die angestrebte Rolle der Bahn als Vorreiter klimafreundlicher Mobilität konnte nur sehr eingeschränkt erreicht werden.

Für DB Cargo wurde von deren vorherigen Vorstandsvorsitzenden Sigrid Nikutta das Ziel formuliert, den Schienengüterverkehr wirtschaftlich zu stabilisieren und mittelfristig wieder profitabel zu machen. Bislang schreibt das Geschäftsfeld weiterhin Verluste, was insbesondere auf interne Defizite, aber auch auf strukturelle Marktprobleme und internationale Konkurrenz hinweist.

Mit dem Amtsantritt von Evelyn Palla wurde nun wiederholt ein umfassender Neustart mit großem Tam-Tam medienwirksam angekündigt, verbunden mit organisatorischen Veränderungen und einem angekündigten stärkeren Fokus auf die Infrastruktur. Erste Maßnahmen umfassen insbesondere personelle Veränderungen auf den Führungsebenen. Die Züge und Bahnhöfe sollen zudem sauberer werden. Sie strebt eine Pünktlichkeitsquote im Fernverkehr von 60 Prozent an.

Es lässt sich festhalten: Über mehrere Vorstandsgenerationen hinweg wiederholen sich immer wieder die gleichen Ankündigungen, wie z.B.:

• Verbesserung der Pünktlichkeit und Zuverlässigkeit
• Einhaltung von Kosten- und Zeitplänen bei Großprojekten
• Steigerung von Qualität und Kundenorientierung
• Fortschritte bei Digitalisierung und Klimaschutz

Die tatsächlichen Ergebnisse blieben bis heute jedoch in der Regel weit hinter den formulierten Zielen zurück. Dies vor allem vor dem Hintergrund, dass das bestehende „System Deutsche Bahn“ zu keinem Zeitpunkt grundlegend hinterfragt wurde und damit bis heute unverändert erhalten blieb.

Das Einstein zugeschriebene (historisch nicht belegte, dennoch sehr bekannte) Zitat „Wer immer das Gleiche tut und andere Ergebnisse erwartet, ist verrückt“ wird oft verwendet, um auf mangelnde Lernfähigkeit oder irrationales Verhalten hinzuweisen. Dieses Zitat beschreibt treffend die zuvor beschriebene jahrzehntelange Verkehrs- und hier speziell Bahn-Politik.

Es ist grundlegend zu konstatieren: Die anhaltende Krise der Deutschen Bahn AG ist weder ein zufälliges noch ein kurzfristiges Phänomen. Sie ist vielmehr das Ergebnis langfristig falsch gestellter struktureller und politischer Weichen, die sich über viele Legislaturperioden hinweg verfestigt haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist das unternehmerische Handeln der Deutschen Bahn AG der Bundesregierung zuzurechnen, konkret dem jeweils zuständigen Bundesminister für Verkehr. Vor diesem Hintergrund ist eine isolierte Zuschreibung der Verantwortung an das operative Management nur eingeschränkt tragfähig und verstellt eher den Blick auf die tatsächlichen Verantwortlichkeiten.

Seit der Bahnreform wechselten nicht nur wie zuvor beschrieben die deutschen Bahnchefs, sondern auch regelmäßig die Bundesverkehrsminister. Grundlegende Strukturen und Steuerungsmechanismen der Bahn wurden von ihnen bestenfalls nur rudimentär hinterfragt und wurden daher von ihnen weitgehend unverändert weitergeführt: Über mehrere Amtszeiten hinweg wurden von ihnen ambitionierte Zielsetzungen formuliert und erhebliche Haushaltsmittel bereitgestellt, ohne dass sich die Leistungsfähigkeit des „Systems Bahn“ dauerhaft verbessert hätte. Der Zustand der Bahn entwickelte sich damit weniger durch Fehlentscheidungen einzelner Bahn-Akteure als durch politisches Unterlassen, inkonsistente Prioritätensetzung und unzureichende Steuerung der dafür politisch verantwortlichen, in ihrer Mehrheit christlich-sozialen Verkehrspolitiker.

Die im Jahr 2019 vorgestellte „Strategie Starke Schiene“ verdeutlicht diese Problematik exemplarisch. Die zentralen Zielsetzungen - wie Verkehrsverlagerung auf die Schiene, Qualitätsverbesserung und höhere Zuverlässigkeit – wurden bislang nicht erreicht. Die Pünktlichkeit im Fernverkehr liegt auf historisch niedrigem Niveau. Internationale Vergleiche und Berichterstattungen verweisen zunehmend auf die grundlegend strukturellen Defizite des deutschen Bahnsystems.

Der frühere Vorstandsvorsitzende Richard Lutz bezeichnete kurz vor seiner Ablösung die Situation als die „größte Krise seit der Bahnreform“. Diese Einschätzung unterstreicht die Tiefe der Problematik, greift jedoch zu kurz, wenn daraus nur vornehmlich personelle Konsequenzen oder wieder die bisher nur wenig erfolgreichen Maßnahmen abgeleitet werden. Die bestehenden Schwierigkeiten resultieren weniger aus fehlender individueller Führungsstärke der Führungspersonen des Konzerns als aus der institutionellen und strukturellen Ausgestaltung des Konzerns, wie zum Beispiel der nicht erfolgten und dringend notwendigen Trennung von Netz und Betrieb.

Über einen längeren Zeitraum hinweg wurden zudem z.B. Investitionsprioritäten wiederholt zugunsten kurzfristiger oder konsumtiver Maßnahmen verschoben. Die Instandhaltung und Modernisierung der Infrastruktur konnte mit dem wachsenden Nutzungsdruck nicht Schritt halten. Tarifpolitische Instrumente wie das Deutschlandticket verfolgen sozial- und klimapolitische Ziele, entfalten jedoch ohne flankierende Strukturreformen nur begrenzte verkehrliche Wirkung und erhöhen dauerhaft den Subventionsbedarf. Auch das aktuelle Investitionspaket birgt Risiken, sofern zusätzliche Mittel nicht klar priorisiert, zweckgebunden und durch Reformen der Steuerungsstrukturen begleitet werden. Die Deutsche Bahn steht dabei weniger vor einem Einnahmenproblem als vor einem Ausgaben- und Effizienzproblem. Defizite in der politischen Aufsicht, der Priorisierung von Zielen und in der Kostenkontrolle wirken sich unmittelbar auf Qualität und Zuverlässigkeit aus. Vertrauensverluste innerhalb der Branche und bei den Nutzern sind eine absehbare Folge.

Die vom neuen Bundesverkehrsminister Patrick Schnieder angekündigte umfassende Bestandsaufnahme ist ein notwendiger erster Schritt. Eine nachhaltige Verbesserung setzt jedoch voraus, dass aus der Analyse nicht nur personelle, sondern zuvorderst auch strukturelle Konsequenzen gezogen werden. So sieht der Koalitionsvertrag eine stärkere Entflechtung der DB InfraGO sowie die Prüfung des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags vor. Eine konsequente Trennung von Infrastruktur und Betrieb gilt allgemein anerkannt als Voraussetzung für mehr Effizienz, Wettbewerbsgerechtigkeit und Verantwortlichkeit. Es ist daher mit Nachdruck zu fordern: Die Infrastruktur sollte in einer unabhängigen Organisation außerhalb des DB-Konzerns verankert sein, die damit nicht den Interessen des DB-Konzerns unterliegt, sondern dem öffentlichen Auftrag verpflichtet ist. Wenn man es ernst meint mit Strukturreformen, ist diese Maßnahme als priorisierter Reformschritt zu verstehen, er bleibt jedoch bislang lediglich eine politische Absichtserklärung. Eine tatsächliche Umsetzung dieses wesentlichen und unabdingbaren Reformschritts ist bisher noch nicht erfolgt. Das weiterhin bestehende grundlegende Strukturproblem, die gegenwärtige Integration von Netz und Betrieb innerhalb des DB-Konzerns, trägt somit weiterhin nicht unwesentlich zum miserablen Zustand der Bahninfrastruktur bei, führt zu Interessenkonflikten und erschwert eine transparente Steuerung.

Die gleichzeitige Übernahme des Vorsitzes im Aufsichtsrat der DB InfraGO durch die Vorstandsvorsitzende der DB AG verhindert die im Koalitionsvertrag vorgesehene stärkere Entflechtung und ist kontraproduktiv für eine kundengerechtere wettbewerbsaffinere Ausrichtung der Deutschen Bahn und damit der Behebung der systemischen Missstände. Sie lässt zudem vor diesem Hintergrund ihre übrigen Maßnahmen in einem Licht erscheinen, das eher an kosmetische Maßnahmen ihrer Vorgänger erinnert. Ein dringend erforderliches Gegensteuern des Bundesverkehrsministers ist nicht zu erkennen.

Zum Autor:

Rüdiger Sterzenbach (geboren 1946) studierte Volkswirtschaftslehre in Marburg. Er war von 1977 bis 2012 Professor für Volkswirtschaftslehre und zudem Volks- und Betriebswirtschaftslehre des Personenverkehres an der Hochschule Heilbronn sowie parallel bis 2006 Mitgesellschafter der SZ-Verkehrsbetriebe. Im Ehrenamt war Sterzenbach zudem Vorsitzender der Ständigen Konferenz der Landessportbünde und Präsident des Landessportbundes in Rheinland-Pfalz sowie wirtschaftspolitischer Sprecher der CDU Rheinland-Pfalz. Seine jahrzehntelange Erfahrung und Expertise bringt er bis heute in politische und ökonomische Veröffentlichungen zur gesamten Mobilität ein. Er hat gemeinsam mit Professor Frank Fichert im vergangenen Jahr das Buch „Verkehrspolitik und Verkehrswende“ veröffentlicht. 

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